19/05/2026
A indefinição sobre a alíquota de referência da reforma tributária preocupa diversos setores da economia, em especial o de saneamento, que vive um boom de concessões desde a sanção do marco legal em 2020.
Com a expectativa de elevação da carga tributária, o setor aguarda a definição da alíquota pelo governo para começar a pleitear o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos. De acordo com especialistas ouvidos pela revista eletrônica Consultor Jurídico, é esperada uma onda de judicialização no setor caso as negociações não prosperem na esfera administrativa.
O reequilíbrio econômico-financeiro é um mecanismo com ampla base legal, previsto na Constituição, no regime geral das concessões (Lei 8.987/1995) e na Lei de Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021).
A própria Lei Complementar 214/2025, que regulamenta a reforma do consumo, reconhece o direito ao reequilíbrio para contratos de concessão impactados pelo novo ordenamento tributário, em sintonia com o regime das parcerias público-privadas (Lei 11.079/2004).
Fato do Príncipe
Os especialistas apontam que a mudança tributária deverá ser tratada por meio da doutrina do Fato do Príncipe, que ocorre quando uma determinação estatal impacta a execução de um contrato administrativo. A revisão dos contratos, nesse caso, seria justificada pela elevação da carga tributária dos contratos firmados antes do novo entendimento.
Por ser um serviço essencial, o saneamento não sofre a incidência de tributos como ICMS e ISS, estando sujeito apenas ao PIS/Cofins. Agora, com a implementação do IVA Dual na reforma tributária, que substituirá a incidência de cinco tributos (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS) por dois (IBS e CBS), o setor aguarda uma elevação da carga.
Gabriela Jajah, sócia do escritório Siqueira Castro, explica que o setor trabalha com a expectativa de alíquota de 28% (9,3% para a CBS e 18,7% para o IBS). A alíquota atual é de 9,25% (7,6% de Cofins somada a 1,65% de PIS).
“Essa alíquota de 28% somada é algo esperado, considerando os regimes específicos e os diferenciados que foram atribuídos no contexto da reforma, mas ainda não se tem certeza a respeito de quanto vai ser efetivamente a alíquota.”
Também sócio do Siqueira Castro, o advogado Thiago de Oliveira explica que a indefinição sobre a alíquota de referência, a poucos meses do início da cobrança de impostos em 2027, pesa porque é esse novo percentual que irá balizar o pleito para a revisão dos contratos.
Vigência se aproxima
A reforma tributária passa por um ano teste dos sistemas neste ano, com alíquota simbólica de 1% (0,9% para CBS e 0,1% para IBS). Em 2027, porém, ocorrerá a extinção total do PIS/Cofins e a implementação imediata da alíquota cheia da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). A transição para estados e municípios será gradual, dado que o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) começará a substituir o ICMS e o ISS progressivamente de 2029 até 2033.
“De 2027 para frente, essas concessionárias vão começar a ser oneradas com o IBS. E espera-se um aumento muito relevante, a gente está falando de 9,25% para algo próximo a 28%”, afirma Jajah.
O ano de 2033, estratégico para a reforma tributária, é também relevante para os investimentos em saneamento, dado que o marco legal do setor estabeleceu como meta, em artigo 11-B, a universalização dos serviços no país até este ano. De acordo com a legislação, até lá 99% da população deverá ser atendida com água potável e 90%, com coleta e tratamento de esgotos, o que demandará investimentos.
“Como o concessionário vai conseguir cumprir o investimento que ele previu de capex, tendo que arcar com mais carga tributária sem ter o reequilíbrio? São variáveis que têm chamado a atenção da área de público-regulatório”, alerta Oliveira, do Siqueira Castro. “O meio mais usual é aumentar a tarifa, mas você também não pode aumentar tanto, porque é um serviço essencial.”
Desde a aprovação do marco legal, o saneamento tem avançado em volume de concessões nas esferas federal, estadual e municipal. Ao todo, foram 66 leilões com coberturas em mais de 1.700 municípios, segundo dados da Abcon, entidade que representa concessionárias privadas de água e esgoto.
Diretor jurídico e legislativo da instituição, Felipe Cascaes afirma que todos os contratos vigentes de concessão de saneamento serão afetados pela reforma tributária, sejam eles anteriores ou posteriores ao marco legal. O impacto, contudo, deverá variar caso a caso.
“Diferenças relevantes surgem na matriz tarifária, na estrutura dos investimentos comprometidos, no cronograma de metas e na fórmula de revisão. Daí a necessidade de tratamento individualizado, sob coordenação dos reguladores infranacionais e da ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico), no exercício de sua competência de edição de normas de referência”, avalia.
Cascaes compartilha do pensamento de que a indefinição da alíquota agrava a inquietação do setor produtivo, atingindo com maior intensidade os segmentos de infraestrutura e, em especial, os de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Ele explica que, por lidar com atividades estruturadas em contratos de longuíssimo prazo, obrigações regulatórias e tarifárias previamente fixadas, qualquer choque de carga tributária no segmento se propaga por décadas e exige acomodação técnica entre poder concedente, prestador, regulador e usuário.
“Há risco concreto e latente de judicialização caso o reequilíbrio não seja conduzido de forma tempestiva pelas vias regulatórias e contratuais, já que a elevação da carga tributária de aproximadamente 10% para algo em torno de 28% representa um incremento de cerca de 18 pontos percentuais sobre a receita tarifária”, afirma.
O diretor jurídico avalia ser praticamente impossível que um impacto da magnitude da reforma se acomode nos contratos sem repactuação formal. “O caminho preferencial sempre é o da negociação administrativa, com mediação dos reguladores. A litigância, porém, será inevitável se esse caminho se mostrar inadequado ou for postergado.”
Jorge F. Lopes, da banca Pinheiro Neto, afirma que a indefinição sobre a alíquota também compromete o planejamento de segmentos beneficiados com alíquota reduzida, que deverão se basear no percentual da alíquota cheia, ainda sem definição.
O especialista também destaca a dificuldade de obtenção de crédito tributário pelas concessões mais antigas de saneamento, porque a dinâmica do setor se dá principalmente sobre Capex (despesas de capital ou investimentos) e mão de obra.
“O Capex das concessões antigas já foi feito. Elas não estão tomando crédito novo, não estão fazendo investimentos novos. Do ponto de vista de magnitude, proporção e investimento, é diferente do setor de rodovias, em que a todo tempo você tem de fazer uma obra de recapeamento, por exemplo”, explica. “Para concessões novas, talvez isso seja mitigado, por causa do volume de investimentos mais relevante e da tomada de crédito sobre isso, porém, há mão de obra e outros pontos, como a outorga do direito de uso de água, que no final das contas podem levar a uma dificuldade de se obter crédito”, pondera.
Fonte: Conjur
