25/06/2026
O Tribunal de Contas da União (TCU) identificou que a metodologia de cálculo dos encargos aplicados à autoprodução de energia pode estar reduzindo a base de cobrança desse segmento e, como consequência, transferindo parte dos custos do sistema elétrico para as demais classes de consumidores. A análise consta em voto apreciado nesta quarta-feira, 24 de junho, pelo plenário da corte, que recomendou ao Ministério de Minas e Energia (MME) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) uma série de medidas relacionadas à política e à cobrança de encargos dentro da modalidade, especialmente por equiparação.
Ao MME, os ministros da corte recomendaram que sejam propostas alterações no artigo 59 do Decreto 5.163/2004, com base em estudos sobre a eficiência alocativa da base de cálculo do Encargo de Serviços de Sistema (ESS-RE) aplicados aos autoprodutores, considerando a possibilidade de utilização do consumo medido em substituição ao consumo líquido.
Também foi recomendada a formalização da estratégia da política pública de autoprodução, com definição de diretrizes, objetivos, metas, indicadores e estrutura de monitoramento, em articulação com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC).
Além disso, o TCU orientou a instituição de mecanismos de monitoramento da política, com foco na detecção e no tratamento de eventuais distorções decorrentes de ondas de migração que possam gerar impactos aos demais consumidores.
À Aneel, o Tribunal recomendou a realização de estudos sobre a manutenção ou alteração do critério atual de apuração da base de incidência do ESS e do Encargo de Energia de Reserva (EER), especialmente no que se refere ao abatimento da geração comercializada. A agência também deverá incluir o tema em sua Agenda Regulatória 2026–2027, de forma a concluir a análise das contribuições apresentadas na terceira fase da Consulta Pública nº 42/2020 e deliberar sobre a matéria.
O TCU autorizou ainda a Unidade de Auditoria Especializada em Energia Elétrica e Nuclear (AudElétrica) a monitorar o cumprimento das deliberações e determinou o encaminhamento de cópia integral do acórdão ao MME e à Aneel, encerrando o processo.
Consumo Líquido x Medido
A decisão da corte partiu de uma auditoria da Unidade de Auditoria Especializada em Energia Elétrica e Nuclear (AudElétrica) que apontou quatro problemas no modelo atual da autoprodução de energia.
Atualmente, a política de autoprodução de energia no Brasil prevê incentivos econômicos para consumidores que investem na geração própria de eletricidade, parcial ou integral, por meio de uma forma diferenciada ou reduzida de cobrança de encargos do setor elétrico. Em geral, os autoprodutores não sofrem com a cobrança dos encargos da Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) e do Proinfa no que se refere à parcela autoproduzida, pois existe uma lógica de que tais encargos incidem sobre a energia comercializada.
No caso do ESS e do EER, há regras específicas que tratam da cobrança considerando o consumo líquido. No entanto, a análise preliminar da auditoria do TCU identificou possíveis distorções nesse modelo, associadas ao crescimento acelerado da autoprodução por equiparação.
A análise da auditoria parte de uma regra prevista no Decreto 9.143/2017, que estabeleceu que o autoprodutor deve arcar com o ESS de natureza elétrica apenas sobre seu consumo líquido, mesmo quando utiliza a infraestrutura do Sistema Interligado Nacional (SIN) para o transporte de energia gerada em local distinto daquele de consumo.
Para a corte, na prática, essa sistemática reduz a participação dos autoprodutores no custeio de equipamentos e serviços essenciais à manutenção da estabilidade do sistema elétrico, com consequente transferência desses custos para as demais classes de consumidores.
Em esclarecimentos prestados à equipe de fiscalização, o Ministério de Minas e Energia (MME) reconheceu que as evoluções tecnológicas e institucionais que viabilizaram a chamada “autoprodução remota”, na qual se utiliza a rede do Sistema Interligado para transporte de energia, não foram acompanhadas de atualização equivalente na estrutura de rateio dos encargos. O MME, contudo, indicou a existência de iniciativas em curso voltadas à adequação das normas aplicáveis ao autoprodutor à racionalidade operativa e comercial do setor.
Mudanças na legislação da autoprodução
Ainda assim, a auditoria observou que a Medida Provisória 1.300/2025, posteriormente convertida na Lei 15.235/2025, bem como a Lei 15.269/2025 (decorrente da conversão da MP 1.304/2025), não trataram da base de incidência do ESS-RE cobrado dos autoprodutores. Em resposta, o MME esclareceu que as leis se restringiram a alterações no arcabouço legal, de modo que a proposta de aprimoramentos infralegais para viabilizar a reforma setorial deverá ser apresentada pela pasta.
A fiscalização do TCU apontou ainda já havia sido identificada a necessidade de aprimorar a forma de alocação do ESS de natureza elétrica para autoprodutores, propondo inclusive alteração do artigo 59 do Decreto 5.163/2004, para que a cobrança fosse feita com base no consumo medido, e não no consumo líquido. Essa proposta foi encaminhada ao MME em 2022, mas não houve até o momento definição ou encaminhamento.
O consumo medido corresponde ao total de energia elétrica efetivamente registrada pelos medidores no ponto de consumo, sem qualquer tipo de abatimento, refletindo integralmente o uso da rede elétrica pelo consumidor. Já o consumo líquido é obtido a partir do consumo medido descontadas as parcelas de energia compensada ou gerada pelo próprio consumidor, especialmente no caso de autoprodução.
O relatório da auditoria destaca ainda que, até 2017, o ESS-RE era calculado com base no consumo medido, tendo sido posteriormente alterado para o consumo líquido sem registro claro de justificativa. A proposta de retorno ao modelo anterior também foi apresentada ao MME em 2022, mas permanece sem implementação, embora pudesse ser feita por decreto.
Diante disso, a auditoria conclui que não há evidências de priorização do tema pelo MME e propõe recomendação para que o Ministério avalie a conveniência e oportunidade de alterar o decreto 5.163/2004, com base em estudos sobre a eficiência da base de cálculo do ESS cobrado dos autoprodutores. A recomendação foi acolhida pelos ministros da Corte.
“O MME não realizou avaliação adequada dos benefícios gerados pela desoneração dos autoprodutores, nem tampouco demonstrou, com base em evidências, que os benefícios justificam os custos impostos às demais classes de consumidores, comprometendo a racionalidade e eficiência da política pública. […] Entendo que a consideração do consumo bruto do autoprodutor no cálculo do ESS de natureza elétrica promoverá uma alocação mais eficiente dos custos do sistema”, diz trecho do voto do relator do processo, ministro Antonio Anastasia.
Abatimento da energia vendida
A auditoria também ponderou uma possível distorção na forma como a Aneel calcula os encargos ESS e EER cobrados dos autoprodutores.
A fiscalização aponta que, no modelo atual de cobrança dos encargos, os autoprodutores podem reduzir a base de cálculo não apenas pela energia utilizada para seu próprio consumo, mas também pela energia que é gerada e vendida a terceiros. Na prática, isso significa que a energia comercializada também entra como abatimento, diminuindo ainda mais o valor sobre o qual os encargos são cobrados.
O problema identificado é que esse mecanismo amplia indevidamente o benefício da autoprodução para além do consumo próprio, o que reduz a contribuição desses agentes para o custeio do sistema elétrico e transfere parte desses custos para os demais consumidores.
Durante a Consulta Pública 42/2020, a área técnica da Aneel chegou a propor uma mudança nesse critério, defendendo que o abatimento deveria considerar apenas a energia de uso exclusivo do autoprodutor, sem incluir a energia comercializada. No entanto, apesar de a consulta ter avançado para uma nova fase, as contribuições recebidas não foram analisadas nem levadas à deliberação final da diretoria.
A auditoria também observa que não houve uma avaliação clara, por parte da Aneel e do MME, sobre se esse modelo atual é eficiente ou se gera uma distribuição adequada de custos entre autoprodutores e demais consumidores. Além disso, destaca que o processo ficou parado por mais de 1.700 dias na autarquia, sem decisão conclusiva, o que é considerado incompatível com o princípio da duração razoável do processo.
Comparando com outros processos regulatórios da agência, o caso também se destaca por estar muito acima da média de tempo de análise de consultas públicas.
Por fim, a auditoria conclui que, apesar da complexidade do tema e de restrições operacionais da Aneel, já existe um processo estruturado para tratar da questão e recomenda que a agência avalie melhor os impactos do modelo atual e considere priorizar a conclusão do tema na agenda regulatória.
Maturidade da política
A auditoria concluiu ainda que a política de autoprodução é pouco institucionalizada, porque não possui uma forma clara sobre seus objetivos, indicadores de desempenho, metas definidas e sistema de monitoramento e avaliação.
Na prática, a política existe, mas funciona de forma fragmentada e sem governança consistente. Também foi identificado que há pouca ou nenhuma medição de resultados e impactos, o público-alvo não está bem delimitado na prática e que faltam mecanismos para acompanhar a evolução da política.
Desta forma, a corte entendeu que não se sabe com clareza se a autoprodução está cumprindo seus objetivos nem quais impactos reais ela gera no setor elétrico.
O relatório também aponta que o governo não monitora adequadamente o risco de crescimento da migração para autoprodução, especialmente por novos modelos como arrendamento de usinas e participação em Sociedades de Próposito Especifico (SPEs).
Segundo o TCU, o MME argumentou que não acompanha esses movimentos porque seriam decisões de mercado e não teria acesso aos planos de negócio dos agentes. A auditoria, porém, entende que isso não impede o monitoramento e que o Executivo poderia acompanhar sinais de mercado e riscos regulatórios.
A equipe considerou ainda que a falta de priorização ativa do poder público decorre de um possível entendimento de que os incentivos à autoprodução causam um impacto tarifário relativamente baixo aos demais consumidores.
Para o ano de 2024, por exemplo, a CCEE estimou que 7,8% do SIN era atendido por autoprodução, com impacto para os demais consumidores de R$ 6,37/MWh (8,36% do valor do encargo base para o período).
Como consequências do baixo nível de maturidade da política pública de autoprodução de energia elétrica, a auditoria destaca que a manutenção das condições atuais compromete a transparência da política, favorecendo interpretações equivocadas sobre seus objetivos.
“Além disso, dificulta a definição de público-alvo, de ajustes e de métricas de monitoramento, bem como leva a um desconhecimento sobre os resultados e impactos na geração da energia elétrica e na competitividade da indústria nacional, inviabilizando a avaliação quanto à efetividade, eficácia e eficiência da política pública”, diz trecho do voto do relator.
Fonte: MegaWhat
