11/03/2026
O TCU (Tribunal de Contas da União) se prepara para decidir se o governo pode, e em quais termos, usar contas vinculadas nas concessões de infraestrutura federais, como vem planejando. O julgamento tem repercussão direta em especial sobre rodovias e ferrovias, que já usam ou preveem usar esse instrumento com mais intensidade, embora com propósitos diferentes em cada modal.
No setor ferroviário, somente em um projeto que aguarda aval do TCU – o da EF-118 – há a previsão de mais de R$ 4 bilhões, oriundos de concessões existentes, serem movimentados por esse tipo de conta, cujo objetivo é dar viabilidade financeira à nova ferrovia. Em rodovias, o mecanismo já é usado desde a quarta etapa de concessões, mas com um caráter de “colchão”, voltado à gestão contratual do próprio projeto, em que os recursos são usados, por exemplo, para resolver desequilíbrios ou ampliar investimentos.
Os projetos rodoviários tiveram aval do TCU, mas em vários desses julgamentos a existência da conta vinculada levantou questionamentos entre ministros, o que culminou no processo que vai definir como a corte de contas encara o instrumento. No setor portuário, o tribunal chegou a determinar a exclusão do mecanismo dos contratos antes que o governo realizasse os leilões, em julgamentos de 2023.
O ponto considerado central é se o plenário vai entender que os recursos previstos para alimentar as contas vinculadas são de natureza privada, como defende o governo, ou pública. Se esses montantes precisarem ser registrados no orçamento federal, a prática pode se tornar inviável. Enquanto técnicos da ala fiscalista do TCU olham o instrumento como uma burla orçamentária, o Executivo defende a ferramenta para desenvolver de maneira previsível a infraestrutura no Brasil.
O processo é relatado pelo ministro Benjamin Zymler, que em setembro do ano passado pediu que a unidade técnica da corte aprofundasse as análises sobre o assunto. Segundo apurou a Agência iNFRA, o despacho do ministro ocorreu após uma proposta inicial de técnicos do tribunal sugerir que os recursos fossem considerados de natureza pública. Propunha ainda que a atividade dessas contas fosse detalhada em relatórios e que não houvesse transferência de dinheiro entre contratos de concessão distintos sem previsão legal.
Com o retorno do processo à unidade técnica, os auditores ficaram responsáveis por elaborar uma proposta consolidada sobre o instrumento que considere a legislação específica de cada setor. Nesta etapa, são feitas oitivas com todos os ministérios setoriais que preveem ou já usaram contas vinculadas em seus projetos para o setor privado.
Mobilização
O impacto do que dirá a corte tem mobilizado o governo nos últimos meses a apresentar argumentos técnicos aos ministros e convencê-los da legalidade e vantagens do instrumento e, principalmente, de que os recursos que as compõem são de natureza privada.
Secretário-executivo do Ministério dos Transportes, George Santoro argumenta que as contas vinculadas servem para garantir tanto a segurança contratual como a rastreabilidade e a transparência dos recursos. A previsão nos contratos rodoviários, segundo ele, tem ajudado o pipeline de concessões a atrair mais players.
Nas rodovias, por exemplo, os recursos que vão para as contas vinculadas podem servir para a quitação de haveres e deveres no fim do contrato. Também podem ser usados para ampliar investimentos após a fase obrigatória, além de servir para pagar reequilíbrios. “É justamente para você ter um colchão ali de segurança de liquidez que tenha os desequilíbrios no decorrer do contrato”, disse o diretor-geral da ANTT, Guilherme Sampaio.
Roteiro contábil
Em ferrovias, o Ministério dos Transportes tem municiado o tribunal com informações sobre as contas vinculadas no processo da EF-118, ferrovia projetada para conectar Espírito Santo e Rio de Janeiro e que está programada para estrear a carteira de novas concessões. Segundo Santoro, com o aval do Tesouro Nacional, existe hoje um roteiro contábil para o uso do mecanismo, que segue o manual do FMI (Fundo Monetário Internacional) e as recomendações da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico).
Ele foi criado após a experiência com o investimento que é feito pela Vale na Fico (Ferrovia de Integração Centro-Oeste). A mineradora e operadora ferroviária ficou responsável por construir um trecho da nova ferrovia a partir de um compromisso assumido na renovação de seus contratos ferroviários em 2020. É o investimento cruzado previsto na lei do setor.
Desde lá, contudo, o governo começou a perceber dificuldades nessas execuções. Um dos motivos é a diferença entre a estimativa orçamentária da obra e o custo real do empreendimento. Se tivesse sido adotada a conta vinculada neste caso, a Vale pagaria o dinheiro devido, mas a execução da obra ficaria a cargo da concessionária da nova ferrovia, havendo, nesse caso, previsões mais objetivas para reequilíbrio.
O plano é que o roteiro contábil também responda a falhas que vão além da discussão sobre as contas vinculadas, já que há um “problema histórico” para registro de patrimônios públicos que integram as concessões. “Com a conta vinculada, o TCU vai poder acompanhar, verificar, aquilo que virou patrimônio público ou não, verificar a eficiência do mecanismo para a conversão de ativo público”, argumentou Santoro.
“Fica muito claro que o mecanismo das contas vinculadas tem todo o sentido e toda a razão de ser, desde que a gente deixe isso de uma forma sempre muito transparente e registrando contabilmente nos dois lados, empresas e governo, de forma clara e que gere rastreabilidade”, completou o número dois de Renan Filho.
Ferrovias
No setor ferroviário, as contas vinculadas são vistas como essenciais para viabilizar o pipeline de concessões que o governo tenta destravar, após ter feito o último leilão do setor em 2021, da Fiol 1, hoje com contrato inadimplente. Nos novos projetos, o plano é usar as contas vinculadas para receber recursos advindos de outras concessões ferroviárias – o chamado investimento cruzado.
No aguardo do aval do TCU, o plano é inaugurar o instrumento no contrato da EF-118, projeto que já está sendo instruído para julgamento no tribunal. Ainda há dúvidas se esse caso ficará pronto para análise antes do processo geral sobre contas vinculadas, mas há um desejo de que eles sejam avaliados de forma coordenada pelo plenário da corte.
A EF-118, projeto conhecido como Anel Ferroviário do Sudeste, não teria viabilidade apenas com receitas próprias, uma situação comum em ferrovias, em função do grande desembolso exigido para construir uma linha férrea. Assim, ela foi projetada para receber um aporte total de R$ 4,1 bilhões – a maior parcela da MRS, que acertou pagar R$ 2,8 bilhões pela repactuação de seu contrato, valor todo previsto para ser investido na EF-118.
Outros R$ 502,5 milhões sairão da renovação da Rumo Malha Paulista. O saldo necessário fecha com R$ 826,1 milhões esperados da Vale. Os recursos são oriundos da outorga de renovação da EFVM (Estrada de Ferro Vitória-Minas), assinada em 2020 pelo governo passado.
Para chegar a esse desenho, o governo precisou, antes, do aval do TCU para repactuação do contrato da MRS, primeiro processo em que a corte discutiu mais atentamente o uso da conta vinculada nas ferrovias. Com ressalvas do relator, Jorge Oliveira, e o compromisso de que o assunto seria aprofundado no processo de relatoria do ministro Benjamin Zymler, o tribunal deu aval ao acordo e à criação de uma conta privada em que a MRS vai depositar os recursos que serão usados a princípio na EF-118.
AudFiscal
A partir do processo da MRS é que surgiu o posicionamento mais duro para a política do governo, vindo da AudFiscal (Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal). Entre outros pontos, essa área do tribunal condenou o uso da conta vinculada e interpretou que o investimento cruzado previsto em lei direcionou seu uso à execução direta das obras pelas concessionárias. Apesar desse revés, nesse mesmo julgamento, alguns ministros da corte sinalizaram simpatia pela solução da conta privada para viabilizar esse tipo de investimento – inclusive, Zymler.
No caso dos recursos que virão da Rumo, a ANTT já autorizou a criação de uma conta vinculada para ela depositar parte do chamado “adicional de vantajosidade” acordado na repactuação da Malha Paulista, que soma R$ 670 milhões. Quitada antes dessa deliberação, a primeira parcela foi direto para o OGU (Orçamento-Geral da União). A partir da criação da conta, que é administrada por instituição financeira e só movimentada com aval da ANTT, os valores passaram a ser destinados para lá – mas, sem a palavra final do TCU, por ora estão sem uso.
Técnicos do Executivo alimentam uma expectativa boa de que o plenário concorde com o caráter privado do dinheiro que integra as contas – apesar da posição contrária de técnicos da área fiscal – e que as determinações sejam mais direcionadas a critérios que deverão ser seguidos, além de cobrar mais regras de governança para o instrumento – no que o Executivo diz que já trabalha.
Rodovias
Embora o debate recente tenha sido feito nos casos ferroviários, foi a partir de uma concessão rodoviária que o tribunal instaurou o processo relatado por Zymler. A provocação partiu do ministro Walton Rodrigues, durante o julgamento sobre a relicitação da concessão da rodovia BR-040/DF/GO/MG. À época, o ministro avaliou que a previsão de uma conta vinculada ao projeto poderia contrariar o regime de finanças públicas.
Nas concessões rodoviárias, essas contas são abastecidas de duas formas. Parte por um porcentual da tarifa de pedágio e outra parte, se houver, do aporte que a operadora precisa fazer caso, no leilão, oferte um deságio na tarifa acima do limite estabelecido pelo governo.
Um caso simbólico dessa segunda hipótese aconteceu no novo contrato de administração da rodovia Presidente Dutra. A Motiva, ex-CCR, venceu a disputa em 2021 ofertando o desconto máximo na tarifa – de 35% – e por isso precisou aportar R$ 1,7 bilhão. Assim, a conta vinculada da rodovia passou a ter um volume expressivo de recursos.
