11/02/2026
Aproposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) consolidou estimativa de risco fiscal tributário da União em R$ 875,3 bilhões em 2024, considerando passivos classificados como riscos possíveis e prováveis de perda. O montante representa o menor nível projetado para 2026 em pelo menos oito anos, em trajetória de queda desde o pico registrado em 2019, quando o indicador alcançou R$ 1,84 trilhão. Em 2016, o estoque de risco em processos no Superior Tribunal de Justiça e no Supremo Tribunal Federal somava R$ 980,8 bilhões. A elevação observada até 2019 foi impulsionada por controvérsias de grande impacto envolvendo PIS, Cofins e ICMS, com reversão do movimento a partir de 2022.
A classificação e mensuração dos riscos fiscais judiciais seguem critérios definidos na Portaria Normativa AGU nº 68, de 18 de novembro de 2022, que estabelece parâmetros objetivos e uniformes para enquadramento das ações como risco possível, provável ou remoto. Segundo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, as reclassificações refletem a evolução processual das demandas, como decisões favoráveis à União ou trânsito em julgado, e são resultado de atuação coordenada no contencioso judicial com a Procuradoria-Geral da União e a Procuradoria-Geral Federal.
Riscos possíveis e principais controvérsias
O risco classificado como possível, que abrange ações com menor probabilidade de perda, mas ainda sujeitas a monitoramento, recuou de R$ 729,9 bilhões em 2023 para R$ 649,2 bilhões em 2024. Entre os maiores passivos nessa categoria está a discussão sobre a necessidade de lei complementar para a cobrança de PIS/Cofins-Importação, afetada ao Tema 79 da repercussão geral no STF, estimada em R$ 325 bilhões. Também figura a controvérsia sobre a dedução de despesas com educação no IRPF, objeto da ADI 4927, com impacto estimado em R$ 115 bilhões.
Permanecem classificados como risco possível temas como a inclusão do ISS na base de cálculo do PIS e da Cofins, submetida ao Tema 118 do STF, pautado para 25 de fevereiro, e a tributação de lucros de controladas no exterior, discutida no RE 870214. Segundo tributaristas, parte da redução do estoque decorre de reclassificações alinhadas à jurisprudência recente, com deslocamento de teses já decididas de forma desfavorável aos contribuintes, ainda que pendentes de modulação, para o campo do risco remoto. É o caso da limitação da base de cálculo das contribuições destinadas ao Sistema S, cujo risco foi reduzido após decisões favoráveis no STJ.
Há, contudo, questionamentos quanto à manutenção de determinados temas como risco possível. Especialistas apontam a discussão sobre a inclusão de créditos presumidos de ICMS na base do PIS/Cofins como exemplo de controvérsia que, à luz do andamento no STF, poderia apresentar probabilidade elevada de êxito dos contribuintes, embora ainda classificada fora da categoria de risco provável.
Riscos prováveis e impactos financeiros
O risco provável, que reúne processos com maior chance de perda para a União, diminuiu de R$ 271,9 bilhões em 2023 para R$ 226,1 bilhões em 2024. A principal redução decorre da reavaliação do impacto financeiro da exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da Cofins, cujo valor estimado caiu de R$ 124,4 bilhões para R$ 78,2 bilhões. Também foram retirados da lista temas considerados superados, como o Funrural pessoa jurídica e a imunidade do Sistema S no STJ.
Apesar da retração, alguns passivos permanecem relevantes. O Refis com exclusão do Sistema de Gestão de Créditos Tributários (SGCT) figura como o maior risco provável individual, estimado em R$ 80,1 bilhões. O Crédito-Prêmio de IPI continua aparecendo de forma fragmentada em diferentes ações, que somadas atingem R$ 23,8 bilhões.
A lista de riscos prováveis passou a incorporar novas controvérsias, como a inclusão do diferencial de alíquotas do ICMS (Difal) na base do PIS e da Cofins, estimada em R$ 7,8 bilhões, além de disputas previdenciárias e controvérsias federativas relacionadas à titularidade do IRRF recolhido por municípios.
Metodologia e transparência das estimativas
A PGFN afirma que as alterações de classificação decorrem da aplicação dos critérios estabelecidos na Portaria Normativa AGU nº 68/2022 e da evolução processual das ações. Tributaristas, contudo, apontam fragilidades na apresentação dos números e questionam a transparência da metodologia de cálculo, destacando a ausência de detalhamento das premissas utilizadas para estimar os impactos orçamentários.
Um exemplo mencionado é a inclusão do ISS na base de cálculo do PIS e da Cofins (Tema 118 do STF), classificada como risco possível, cujo impacto estimado foi reduzido de R$ 38,4 bilhões para R$ 35,4 bilhões no ano anterior, após questionamentos sobre eventual superavaliação. Para especialistas, embora a mensuração do risco fiscal seja instrumento legítimo de responsabilidade orçamentária, a utilização desses valores em sustentações perante os tribunais, inclusive para fins de modulação de efeitos, demanda maior clareza quanto aos critérios e fundamentos adotados. Com informações do portal JOTA.
