Atuação muitas vezes vai na direção contrária à do Executivo, com medidas que elevam gastos públicos ou dificultam controle da expansão de despesas
12/02/2026
A agenda do ajuste fiscal precisa ser liderada pelo Executivo, mas o Congresso e o Judiciário também são atores importantes para o avanço de medidas para o equilíbrio das contas públicas. Contudo, parlamentares, juízes e ministros atuam muitas vezes na direção oposta, aprovando medidas que aumentam os gastos públicos ou que dificultam o controle da expansão de despesas. Falta, segundo especialistas, uma consciência da gravidade da situação fiscal do país, que tem uma dívida pública que pode ultrapassar a marca de 100% do Produto Interno Bruto (PIB) no médio prazo, se nada for feito para alterar esse cenário.
O exemplo mais recente da falta de compromisso dos Poderes com a agenda de ajuste fiscal foi a aprovação, neste mês, de projetos de lei que aumentam os salários e penduricalhos dos servidores da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. A medida tem impacto fiscal de R$ 790 milhões somente neste ano, caso seja de fato implementada.
Os penduricalhos aprovados vão permitir casos de remunerações mensais acima do teto do funcionalismo – hoje em R$ 46.366,99. Os projetos aguardam sanção do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT). Mas o governo federal, pressionado, estuda vetar ou não sancionar as medidas. Também após a reação contra os supersalários, o ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), deu liminar suspendendo os penduricalhos no serviço público e limitando a remuneração ao teto constitucional. O prazo é de 60 dias para adequação, mas o alcance da medida é incerto e gera preocupações de que haja um movimento político para aumento do teto do funcionalismo.
O movimento do Legislativo não foi isolado. Também foram aprovados projetos de lei do Executivo que terão impacto fiscal de até R$ 5,3 bilhões em 2026, sendo R$ 4,2 bilhões devido a aumento de salários e gratificações, e R$ 1,08 bilhão relativo à criação de 16 mil cargos para as instituições federais de ensino e novas carreiras transversais. Os textos foram aprovados pela Câmara e aguardam aval do Senado. Antes, o Tribunal de Contas da União (TCU) já havia aprovado projeto aumentando salários dos seus servidores e o próprio Judiciário é conhecido por penduricalhos que fazem as remunerações de magistrados, por vezes, ficarem acima do teto.
O economista Marcos Mendes, pesquisador associado do Insper, afirma que uma das razões para a adoção do teto de gastos em 2016, e sua correção apenas pela inflação, era justamente frear o crescimento excessivo das despesas de pessoal dos “Poderes autônomos” (Judiciário, Legislativo, MPU, TCU e DPU). Esses Poderes e órgãos gozam de autonomia orçamentária e institucional, por determinação constitucional, mas essa autorização tem sido utilizada pelas corporações para aumentar os seus ganhos de renda, explica.
“Quando o teto de gastos foi substituído pelo novo arcabouço fiscal, os Poderes autônomos passaram a ter direito a aumento real de despesa de 2,5% ao ano. Isso abriu espaço para aumentos adicionais de salários e penduricalhos. A despesa desses Poderes é fortemente concentrada em despesa de pessoal e benefícios a servidores. Isso difere do Poder Executivo, que tem que lidar com outras questões, como aumento da massa de aposentados, ampliação de investimento em infraestrutura ou criação de novas políticas públicas. Por isso, não faz sentido dar aumento real de orçamento para os Poderes autônomos todos os anos”, defende Mendes.
Ele estima que, em 2030, o nível autorizado de despesa desses Poderes estará, em valores reais de 2025, R$ 15 bilhões mais alto do que se a regra do teto de gastos tivesse sido mantida. E o valor acumulado gasto a mais, na soma do período 2024-2030, sempre em valores de 2025, será de R$ 54 bilhões. “Evidentemente essa maior folga orçamentária impulsionou a criação dos novos penduricalhos salariais, sob o argumento de que há orçamento disponível para pagar”, diz o especialista, que foi um dos formuladores da emenda do teto de gastos.
Os supersalários são apenas o exemplo mais recente. Em 2025, o Congresso e o Judiciário aprovaram medidas que terão impacto fiscal estimado em ao menos R$ 58,5 bilhões neste ano, de acordo levantamento e cálculos do economista Tiago Sbardelotto, da XP Investimentos (ver quadro nesta página). O número não considera os R$ 790 milhões dos supersalários, ainda em fase de sanção presidencial.
Alguns exemplos das medidas já em vigor: o Legislativo aprovou a definição de fibromialgia como deficiência, permitindo o acesso de pessoas com essa doença ao Benefício de Prestação Continuada (BPC), e outra lei que autoriza pensão especial a pessoas com microcefalia. Além disso, impediu que o governo endurecesse as regras de acesso ao BPC e outra lei que autoriza pensão especial a pessoas com microcefalia. Além disso, impediu que o governo endurecesse as regras de acesso ao BPC pago a pessoas com deficiência.
Os parlamentares também fragilizaram as regras de controle das contas públicas, ao aprovar, com aval do Executivo, a exclusão de gastos com defesa e de despesas de saúde e educação financiadas pelo Fundo Social (FS) do limite de gastos e da meta de resultado primário. Também foi aprovado um novo programa de renegociação de dívidas com Estados (Propag), que pode ter um impacto financeiro de R$ 29,5 bilhões em 2026.
Já o Poder Judiciário teve decisões no ano passado que permitiram o pagamento de BPC para vítimas de violência doméstica e auxílio-maternidade para trabalhadoras autônomas, dispensando essas mulheres de 11 meses de contribuição prévia. Além disso, já houve votos de ministros do STF em 2024 para derrubar pontos da reforma da Previdência de 2019 referentes a servidores públicos.
O economista Pedro Nery, especialista em Previdência e professor do IDP, avalia que há um risco crescente de o Judiciário tomar decisões de caráter populista, porque os ministros viraram “alvo da população”.
“O STF está tendo votações muito apertadas sobre reforma da Previdência [de 2019], apesar de ser emenda constitucional. Era algo que não aconteceu nas reformas anteriores. E é uma coalizão de votos diferente”, afirma. “O Supremo na teoria tem um papel ‘contramajoritário’. E ajuste fiscal é isso. Como manter esse papel quando parte da população já rejeita a corte por outros motivos e sabe até o nome de parente de ministro? Talvez seja uma nova era”, completa.
Jeferson Bittencourt, head de macroeconomia do ASA, pondera que em 2023, na tramitação do novo arcabouço fiscal, o Congresso teve um papel fundamental no aprimoramento e correções de falhas da proposta que havia sido enviada pelo Executivo. Pelo lado do Judiciário, também houve decisões recentes que foram importantes para evitar um aprofundamento do desequilíbrio fiscal, como no julgamento da tese da “revisão da vida toda” do INSS, que teria impacto bilionário sobre a Previdência Social.
Por outro lado, essa postura dos Poderes em relação a temas mais macro não se reflete nas decisões sobre suas próprias despesas, diz Bittencourt. “Além das correções salariais mais convencionais, outras iniciativas como criação de verbas indenizatórias ou exceções impostas para despesas custeadas com receitas próprias tiram eficácia de importantes regras fiscais, como o teto remuneratório do funcionalismo e o limite de gastos da Lei Complementar 200/2023”, diz o head do ASA e ex-secretário do Tesouro Nacional.
O economista Marcus Pestana, diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI) – órgão de monitoramento das contas públicas ligado ao Senado -, avalia que falta aos atores públicos um diagnóstico preciso da gravidade do quadro fiscal. Como não há uma grave crise econômica em curso no país neste momento, falta senso de urgência. “Não é uma crise aguda, é uma deterioração lenta que se manifesta no crescimento da dívida, déficits primários recorrentes e baixo nível de investimento”, afirma.
Pestana defende a criação de um conselho ou comitê entre os Poderes para discussão sobre Orçamento público e pautas fiscais comuns.
“Os Poderes são autônomos, ninguém controla o baralho totalmente. Então, seria importante ter um instrumento institucionalizado de coordenação entre os Poderes. Claro que ninguém poderia se sobrepor, as decisões seriam tomadas por unanimidade e os parâmetros de gastos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal teriam que ser respeitados, mas é preciso um mecanismo ágil de concertação fiscal”, argumenta o diretor da IFI.
Zeina Latif, consultora econômica e sócia da Gibraltar Consulting, acredita que o cenário atual é reflexo da baixa disposição política para conter gastos somado ao quadro de polarização política, que atrapalha a adoção de medidas estruturais. Ela também avalia que falta uma estrutura de governança, porque as leis não têm sido suficientes para garantir que haja o ajuste fiscal e o compromisso das instituições com essa agenda.
“Não existe hoje um desenho institucional que consiga frear isso. Não há órgãos, instituições que ajudem a conter desrespeitos à Lei de Responsabilidade Fiscal. A gente rasga a LRF com muita facilidade e não há nenhum tipo de sanção”, afirma Zeina. “É um desenho que não tem incentivo para os demais Poderes seguirem a regra do jogo da responsabilidade fiscal”, completa a especialista.
Bittencourt observa que o alinhamento dos Poderes em torno de uma agenda de ajuste fiscal acaba limitado pela independência constitucional desses Poderes. Por isso, ele entende que o alinhamento sobre essa agenda depende muito mais da liderança do Executivo. “Não há ajuste fiscal capitaneado por outro Poder que não o Executivo. E o efeito demonstração nesta agenda é muito importante.”
Zeina também avalia que o compromisso com o equilíbrio das contas públicas tem que partir do Executivo: “Ninguém vai ser mais realista que o rei. O que eu quero dizer: se o próprio Executivo não puxa essa agenda, os outros Poderes também ficam com uma postura mais leniente”.
Bittencourt afirma que a política fiscal do governo Lula 3 está focada no aumento de receita, e os demais Poderes têm sido totalmente colaborativos, visto os aumentos de tributos propostos pelo Executivo, aprovados pelo Legislativo e validos pelo STF. Também houve movimentos coordenados para excetuar despesas do limite de gastos e da meta de resultado primário.
“Não se percebe a mesma energia no lado da despesa. É difícil imaginar que os Poderes Legislativo e Judiciário se comportariam de maneira diferente, e eles têm usado de sua autonomia a seu favor”, afirma Bittencourt. “Só há chance de se alterar este quadro se houver uma sinalização, pelo lado do Executivo, de uma nova estratégia para a despesa”, completa.
Zeina acrescenta que não falta diagnóstico e debate técnico qualificado sobre o problema fiscal. “O nó é da política, porque o grau de avanço de diagnósticos do lado técnico é bastante claro, até mesmo dentro da própria burocracia estatal”, frisa a consultora. “Para essa engrenagem funcionar, ela precisa chegar na política. E aí não tem jeito, depende muito da liderança do Executivo.”
A economista lembra que o custo de não fazer um ajuste fiscal vai ficando muito alto ao longo do tempo. “Leva você a ter um Estado que não consegue promover um ambiente macroeconômico saudável, deixa o país muito mais vulnerável a choques inflacionários”, diz. “As pessoas querem um Estado que funcione melhor. Precisamos mostrar que existe uma agenda [de equilíbrio das contas públicas] e que ela não está vulnerável a ciclo político”, conclui Zeina.
Fonte: Valor Econômico
